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碳排放权交易的相关法律制度研究
时间:2023年04月03日    浏览:619次

习近平主席在第七十五届联合国大会上提出,我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。我国是世界上最大的发展中国家,同时也是能源消耗大国,习近平主席的讲话表明了我国要用最短的时间、最高的碳排放强度降幅实现从碳达峰到碳中和的决心。这也意味着,为实现这个目标,在未来几十年里我国将承担更多、更重的碳减排任务,但这阻止不了我国实现“双碳”目标、参与全球环境治理的决心。


目前,我国碳排放已经到了推进产业转型、全面推行碳排放权交易的重要转折点,但是没有法律支撑则无法在产业结构和能源消费结构已经基本稳固的情况下,完成产业结构转型并全面推行碳排放权交易,而相较于发达国家,我国碳排放权交易方面的经验较少,仍有许多立法工作需要攻坚克难,完善我国碳排放权交易相关的法律制度刻不容缓。


我国碳排放权交易制度的立法现状


(一)中央层面


2011年10月,国家发改委发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,将北京、上海、深圳等共计7个省市作为碳排放权交易试点;2014年12月,《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)作为我国首个碳排放权交易的法律规范正式实施,各试点省市也将其作为碳交易市场工作指引;2018年4月,《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》由生态环境部起草发布,指出由生态环境部门对碳排放权交易活动进行监督管理;2019年12月,财政部发布了《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》,针对我国碳排放权交易市场账务处理及报表列示与披露进行了简单规定。碳排放权交易市场经过试点省市的探索,已经积累了丰富的经验,《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法(试行)》)也于2020年12月审议通过,并于2021 年2月正式生效,明确了碳减排交易市场的交易产品为碳排放配额。碳排放权立法特点是以部门规章为主,缺乏更高位阶的法律法规,内容多为重点排放单位、配额分配、二级市场交易等且较为笼统分散。


(二)地方层面


《管理办法(试行)》出台以前,各试点省市的碳排放权交易立法进程相对于中央层级而言较为活跃,在内容上也是根据本地实际情况各有侧重。其中除了北京和深圳的碳排放权交易管理规定是由地方人大制定外,其余5个试点省市的交易管理办法均是由当地政府制定。例如,上海市于2017年发布了《上海市碳排放配额分配方案》,通过方案完善碳排放权的分配问题;重庆市于2021年发布了《重庆市碳排放权交易管理办法(征求意见稿)》,就建立碳排放权交易制度体系公开征求意见;深圳市在2014年发布《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》后,于2021年7月实施了《深圳市碳排放权交易管理办法》,对配额管理制度、碳排放权交易活动、碳排放核查与配额履约等进行了进一步规范。各试点省市在立法上最大的不同之处则在于对违规主体的处罚上,这主要因为各试点省市之间自身经济发展程度、主要产业结构等存在差异,导致地方政府对参与主体的管控程度不一,在处罚力度上也不尽相同。


我国碳排放权交易法律制度存在的问题


(一)碳排放权交易主体范围模糊


《管理办法(试行)》及各试点规定中进一步明确进行碳交易的主体,除了纳入配额管理的控排企业外,还包括符合碳交易市场相关管理规定且自愿参与二级交易市场的公民、法人或者其他组织,碳排放权的交易制度决定各碳交易主体拥有进入碳交易市场,并将自身持有的配额进行自由交易的权利。碳排放权交易市场的发展规模则是由碳交易主体和对碳交易产品的需求度来决定的,纳入配额管理的控排企业作为碳交易一级市场的重要主体参与一级场的配额分配,同时也是二级市场配额交易的主要参与者,部分试点地方政府规定政府可以通过配额回购来稳定碳价,所以行政机关也应作为二级市场的主体。但北京、上海等试点区域对于碳排放权交易参与主体的覆盖范围也有所差异,如北京主要为电力热力等、上海主要为钢铁石化等,多为耗能较高的重工企业,对于耗能低的企业缺乏关注,且各个试点区域对于碳排放权交易主体的资格认证存在差异,造成了碳排放权交易市场存在区域间减排进程发展不协调的情况以及我国碳排放权交易市场参与主体范围模糊、行业覆盖不够广泛。


(二)初始配额分配方式和标准不统一


我国碳交易市场尚在最初的探索阶段,中央层面由于各行政机关的主管业务和关注点也各有不同,在初始配额分配方面难免形成标准不一的情况,地方层面各试点省市的地区经济发展状况、产业结构和远期规划也各不相同,也会导致相同行业在不同的试点省市中取得的配额存在差异,这是结合自身工作实际后所依据的规则和计算方式决定的。我国陆续发布的《暂行办法》《管理办法(试行)》等文件中对配额的分配标准进行了规定,但仍然较为宽泛且不够具体,在配额发放形式和体系上比较模糊,因此在各个省市试点运行当中,配额分配方式缺少稳定性,试点区域在有偿与无偿分配方式选择上各有不想同。一方面会导致部分企业节能减排潜力无法被发掘;另一方面则会使一些前期未纳入无偿配额分配体系的企业无法领取免费配额,增加了进入碳交易体系的成本,影响了初始配额分配的公平性。


(三)碳排放权交易监管制度不健全


我国各省市试点对于碳排放权交易的监管重心基本集中在碳交易二级市场的稳定运行以及对于碳排放的履约核查上。综合分析我国排放权交易市场监管仍局限于框架性规定,普遍存在监管制度不全面、不够科学等问题,这主要是由于我国碳排放权交易的监管制度立法层级低,执法部门职权有限。我国碳排放权交易主体众多、行业分类复杂,碳排放权交易立法结构又较为分散,这也给碳排放权的交易监管操作性和执行性增添了一定难度。而一个完备的碳排放权交易监管体系,则应当从监管主体设定总量标准起,到控排企业获得初始的分配配额,再到交易主体在二级市场进行交易以及交易环节中的信息公开和披露,直到最后的碳排放权主体履约环节,整个环节贯穿碳排放权的由“生”到“灭”。这其中核心的一环则是对碳排放权主体履约情况的实际监测,目前各试点省市对碳排放权主体碳排放监测核查多为抽检而非全面检查,碳排放权主体自行申报的监测数据真实性存疑,这导致对排放行为超出标准的市场主体无法做到有效监管和排查。


(四)违规处罚力度过低


碳排放权交易市场仍是一个新兴交易市场,新兴市场则需要从制定相应的惩罚机制、明确各主体的法律责任等方面着手维持其稳定健康发展,也只有通过法律制度对违反规定的行为进行有效规制才能保障碳排放权交易的合法合规,实现节能减排的目标。碳排放权交易制度当中的“罚”则需要针对的是碳排放权主体在碳排放权交易整个环节过程中违反配额核查、清缴义务等规定的行为,而我国当前碳排放权交易的立法层级则限制了碳排放权交易中违法违规行为处罚的种类和幅度。根据现有的立法文件,行政机关针对违法违规行为做出的行政处罚和行政强制行为主要包括罚款和限期改正两种方式。但是二级市场罚金通常不会超过10万元人民币,目前来看仅有深圳市通过地方性法规对超额排放的排放主体做出三倍均价罚款的规定,除此之外也无太多创造性的立法尝试。这些罚款对于纳入重点碳排放监管的大型企业来说微不足道,单一的行政强制措施和过低的处罚额度给减排战略带来很大阻碍。


(五)碳排放权交易纠纷解决机制不完善


随着各试点区域对碳排放权交易市场发展的持续推动,参与交易的市场主体逐年增加、市场主体覆盖的经营范围越来越广、交易环节变得愈发复杂,逐渐暴露了其交易纠纷解决机制和途径较为匮乏的问题,在一定程度上影响了碳排放权交易市场的稳定运行。碳排放权交易相关法律纠纷仍属较为新型的法律纠纷,不同参与主体之间的纠纷在法律上分为“刑事”和“民事”两种,不仅存在质的区别,而且在交易环节上一级和二级市场的纠纷主体也各有不同,导致行政和民事纠纷与一级和二级市场纠纷之间相互交叠。目前我国碳交易纠纷解决还没有形成体系的规定,部分内容零散分布在一些方案和规章制度中,部分类型交易纠纷需要通过其他交易规则制度进行解决,纠纷解决机制不完善的问题也成为限制碳交易市场发展的重要因素之一。


完善我国碳排放权交易法律制度的建议


(一)完善碳排放权交易立法体系


当前我国碳排放权交易中存在的法律问题,很多都与碳排放权交易配套立法工作比较滞后、立法层级不高有直接或间接的原因。从立法层级上来看,目前立法层级最高的《管理办法(试行)》是由生态环境部发布的部门规章,而立法滞后不仅仅表现在法律文件层级上,同时还表现在立法进度上。我国碳排放权交易制度从执行之日起就不断完善,但完善立法是一项系统且全面的工作,贯穿碳排放权交易的每一个环节,是一项需要各部门、各领域共同规划、建设和维护的重点工作。


一是完善碳排放权交易配套立法。例如,通过立法从交易性质方面认定碳排放权的行政许可性、从监管和执法方面赋予行政强制和行政处罚的合法性依据、从监测和履约核查方面给予完善的市场风险预防制度和技术标准作为支持。各地方政府应根据上位法相关规定,结合地方实际制定相关的配套制度,通过碳交易实践为完善立法提供支撑。二是提高碳排放权交易相关立法层级。以《管理办法(试行)》为框架推动碳排放权交易制度的专门立法,对《管理办法(试行)》做出“质”和“量”的提升。“质”是在法的层级上提升“法”的等级,“量”则是以碳排放权交易制度专门立法为基本法的基础上推进各试点地区的地方法规制定,使得制度的落实和执行更具权威性、更有执行力。


(二)完善碳排放权交易制度体系


市场的规范化运行程度是所有交易市场成熟与否的重要标志。对于新兴的碳排放交易市场来说,距离成熟的规范化运行还有一定距离,主要表现在碳排放权交易制度体系仍然不够健全、碳排放权交易市场的商品与传统商品不同。作为碳排放权买卖利益方的交易主体依旧是市场的核心部分,而市场配额则是商品。


一是明确碳排放权交易的市场主体范围,我国碳排放权二级市场的主体范围明显大于一级市场,且二级市场的主体直接影响碳排放权交易的活跃程度。现阶段钢铁和电力等碳排放总量较高的企业仍是我国碳排放权市场最主要的参与者,但仅围绕一些碳排放量较高的企业打造碳排放权交易市场显然无法充分激活市场潜力,建议在保证市场稳定发展的前提下放宽准入条件,将地方特色产业、中小微企业、社会团体甚至是金融机构纳入市场主体范围。更多的市场主体加入可以充分激发市场活力,而金融机构的加入则能够给市场赋予更多的金融属性,提升市场的自我调节能力。二是完善碳排放权交易配额分配机制,这不仅需要考虑到各地区经济发展水平、产业机构和政策环境等诸多因素,还要结合各个行业的历史及平均排放强度、减排技术是否具备改善空间以及配套产业链等重要因素,在总量目标不变的前提下,合理制定出一套切实可行的减排规划和初始配额分配方式。对配额分配的政策做出长期的、相对明确的规划,对免费配额的发放定出“剩余期限”,阶段性地缩减甚至取消免费配额发放,逐步推进建立有偿和无偿相结合的配额分配机制。


(三)完善碳排放权交易市场监管配套机制


从2011年我国碳排放权交易试点相继推动开始,2017年碳排放权交易体系正式启动,2021年全国碳排放权交易市场启动上线交易,历时12年,我国碳排放权交易市场已经完成了以从无到有的过程,迈出了实现“双碳”目标的第一步。而碳排放权交易市场健康稳定运行,则是实现“双碳”目标最为重要的环节之一,既需要交易体系和市场机制之间相互协调配合,又需要相关管理部门不断完善碳交易市场监管制度,及时发现和预防潜在的风险并予以妥善处理,确保碳市场的价格稳定以及碳交易安全。


一是构建一套完善的监管体系,成立一个专门的监管机构,赋予其对异常排放或重点企业进行监测和核查的权限。由该部门对企业碳排放数据进行抽检核查,对碳排放权交易行为进行监管,还应发挥第三方监测机构作用,制定监测流程和报告程序,准确掌握企业真实的碳排放情况。二是强化信息披露制度,内容上需要通过制度明确负有披露义务的主体范围以及依法可以进行披露内容所涵盖的范围和界限,形式上建立碳排放权信息公示和监督平台,通过互联网及时向社会公布碳交易市场信息,提升社会公众对于碳交易制度构建过程中的参与度,还能有效监督碳交易主体的市场行为。


(四)制定科学合理的处罚措施


碳排放权交易市场的稳定少不了法律制度来保驾护航。在国家层面,《管理办法(试行)》《暂行办法》等均是部门规章,在地方层面,深圳市《深圳经济特区碳排放管理若干规定》为地方性法规,福建、广东、上海、深圳则发布了地方政府规章,北京、天津、深圳发布了地方规范性文件。由此可见,我国用于保障碳排放权交易的法律规定不够完善且层次不高。而惩罚力度是受到其所依据法律法规的立法层级制约,较低的违规成本很难对大型企业予以有威慑性的制约和惩处,只有违法成本远高于守法代价才能使企业自觉履行减排责任,因而需要制定科学合理的处罚措施对违规企业进行震慑。


一是可以采取经济性手段,通过最直接的罚款方式,对违规企业进行处罚,建议分为梯度或阶段两种方式。按照超额的比例进行处罚,超额的比例越多,则罚款的金额也按照梯度增加。阶段处罚则是第一季度超额后,第二季度如果继续超额排放则按照一定比例增加罚款,以此方式推进企业加快碳排放整改。二是采取资格性手段,对于违规企业的交易资格给予一定程度的限定,包括但不限于免费配额减少、限制交易期、降低其在碳排放市场中的优惠等措施,这种资格性手段对于一些企业来说威慑力甚至会超过罚款,企业为了不影响自身长远发展自然会做到履约守法。


(五)完善碳排放权交易纠纷解决机制


近年来碳排放权交易引发的纠纷数量逐年增多且愈发复杂。这主要源于碳排放交易体系和环节过于复杂的原因,想要从根本上解决交易纠纷问题,就需要从解决碳排放权交易法律性质和交易纠纷主体之间的法律关系方面入手,规范法律赋予纠纷主体之间的权利和义务关系。


一是行政纠纷的解决方式。碳排放权交易中的行政纠纷主要集中于配额分配和配额清缴两个阶段,解决方式则是行政复议或是行政诉讼。对于行政复议方面行政机关需要制定更加完备的配额和履约的纠纷处理机制,使争议的处理更为专业化、规范化,行政诉讼方面则需要提高司法机关在碳交易方面的专业化程度,最高人民法院可以适当发布碳交易领域的司法解释或具有指导性的司法案例作为参考。二是民事纠纷的解决方式。通过完善纠纷调解机制和民事诉讼两个途径进行解决,纠纷调解是最为高效的解决方式之一,各试点地区也都有“发生交易纠纷的,可自行协商解决,也可以提请本所调解”的类似规定。但这类规定多为交易机构的规章制度,缺少法律效力,可将其制定为纠纷解决相关的规范性文件,为其提供法律依据的同时,也为纠纷解决后执行的强制性提供保障。民事纠纷解决也是层层递进的,纠纷调解不成则会上升到协议仲裁,直到民事诉讼。我国目前关于碳排放权交易民事诉讼案例较少,亟须补充与其相关的司法解释,不断提高司法人员在碳交易领域的专业化水平。


来源:金融时报-中国金融新闻网

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